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Une brève histoire du pastoralisme dans les politiques publiques

Une relecture des politiques d’élevage en Afrique de l’Ouest
et du Centre souligne l’héritage d’une situation déséquilibrée
pénalisant encore l’élevage pastoral et implique la nécessité
de poursuivre un dialogue autour d’une vision partagée
entre pays sahéliens et côtiers en faveur d’un pastoralisme
porteur de dynamisme économique et contributeur à la paix.

Cet article propose de retracer les grandes évolutions
des politiques concernant le pastoralisme.

Une marginalisation des éleveurs transhumants.
L’époque coloniale se singularise par une généralisation
du partage territorial en de nombreuses circonscriptions
administratives réparties entre les
sédentaires, plutôt agriculteurs, et les nomades ou
transhumants. Ces structurations administratives
fortes -particulièrement dans l’ensemble francophone-
ont autoritairement fragmenté les grands
espaces du pastoralisme. Parallèlement, une politique
généralisée d’aménagements hydro-agricoles
a écarté les pasteurs des milieux humides, lieux
privilégiés de repli en cas de sécheresse. Reprises
par les jeunes États indépendants, ces orientations
ont induit une crispation sur l’usage des ressources
naturelles du fait de délimitations administratives
incompatibles avec l’exercice d’un pastoralisme nécessairement
mobile.
Cette dynamique a contribué au développement
de visions simplistes sur le devenir de l’élevage. Au
travers des politiques aménagistes des jeunes États,
la modernisation de l’élevage se devait d’être traduite
selon une conduite maitrisée des animaux au sein de
parcours sous enclosure (ranchs, parcs et stations
d’élevages modernisés). De ce fait, l’élevage pastoral
a été indexé comme « archaïque ». Il s’est trouvé
relégué dans des zones marginales où les aléas climatiques
demeurent des plus virulents et récurrents
(zones sahariennes et sahéliennes nord).
Du fait de cet isolement des zones pastorales, les
politiques de développement n’ont pas pu ou su, assurer
les grands services attendus des États : scolarisation,
santé humaine, sécurité, commerce, etc. Le
clivage entre les groupes de producteurs (agriculteurs
et éleveurs transhumants) n’a fait que s’accentuer.

Années 1970 et 1980 : libéralisation économique et
politique.
Faisant suite aux dramatiques sécheresses
des années 1970 et 1980, les États ont tenté d’intégrer
le pastoralisme dans les économies par la réalisation
d’infrastructures (points d’eau en particulier), mais
ces actions n’ont pas toujours été à la mesure de la
demande. Les conditions de vie des pasteurs se sont
dégradées, notamment à l’occasion de ventes massives
d’animaux, pendant et à la suite des sécheresses (notamment
celles de 1972-73 et 1984), et aux situations
d’insécurité localisées sur les zones sahéliennes nord,
particulièrement excentrées des capitales.
À partir des années 1970-80, les politiques pastorales
ont été marquées par un désengagement des
États. Ajustements structurels et association erronée
du pastoralisme à la désertification ont aussi gelé la
création et l’entretien des infrastructures (points
d’eau, marchés à bétail, aires d’abattage, sécurisation
des axes de transhumance).

Années 1990 : décentralisation et régionalisation.
Avec le processus de décentralisation des années
1990 se traduisant par des résultats variables selon
les pays, les collectivités territoriales ont ouvert des
possibilités de législation et de gestion des ressources
naturelles. Cependant, l’élevage pastoral est apparu
comme incompatible avec les échelles d’interventions
décentralisées, trop restreintes et exclusives. Malgré
les recettes locales que les collectivités territoriales
n’ont pas manqué de percevoir sur les marchés à
bétail, celles-ci n’ont en général que très peu investi
pour mieux accueillir les éleveurs par des services
publics adaptés.
Pour répondre aux demandes protéiniques croissantes
des villes côtières, les mobilités pastorales entre
Sahel et zone soudanienne se sont renforcées et ont
ainsi apporté des arguments économiques décisifs à
la construction de cadres régionaux impliquant une
réglementation partagée (Décision de 1998 relative
à la réglementation de la transhumance, Tarif extérieur
commun, etc.).
Malgré ces processus intégrateurs initiés par la Cedeao,
le constat de manque d’applications concrètes
de politiques et stratégies nationales en faveur du
pastoralisme est flagrant. Il résulte principalement
de raisons institutionnelles. En effet, le pastoralisme
se trouve à la croisée des prérogatives de plusieurs
ministères. La synergie apparaît complexe s’il n’y a
pas de grandes orientations décidées collectivement,
tendant vers un objectif commun.

Années 2000 : un soutien accru au pastoralisme.
De nouvelles évolutions régionales majeures sont
constatées à partir de la fin des années 2000. Face à
la montée des entraves à la mobilité et l’interpellation
par des acteurs de plus en plus nombreux de la société
civile (chefferies, organisations professionnelles
agricoles), les États sahéliens prennent des mesures
stratégiques pour tenter de sécuriser la mobilité de
l’élevage pastoral.
Des initiatives de relance des investissements en
hydraulique pastorale sont mises en oeuvre dans les
grands pays pastoraux comme le Tchad, le Niger et
le Mali. Elles intègrent des dimensions importantes
et relativement nouvelles d’appui à la concertation
et la gestion des ressources pastorales, pour l’implantation et la bonne exploitation des points d’eau.
Elles s’élargissent également à la mise en oeuvre des
nouveaux textes intégrant le pastoralisme (code rural
ou pastoral, charte ou loi pastorale suivant les pays,
mais aussi les textes sur la décentralisation).
Parallèlement les pays côtiers, après certaines
ouvertures majeures anciennes (au Nord de la Côte
d’Ivoire avec une véritable politique d’accueil des éleveurs
à travers l’aménagement de plus de 300 barrages
pastoraux), peuvent actuellement être tentés par une
politique restrictive de la pratique des élevages mobiles,
pourtant contraire aux principes de la Cedeao.
Des engagements politiques ont été pris conjointement
par les États sahéliens et sahariens et les organisations
de la société civile allant de la Mauritanie
au Tchad (Déclaration de N’Djamena de mai 2013).
Quelques mois après cette déclaration stratégique, la
Déclaration de Nouakchott a ouvert l’opportunité de
la préparation d’un grand programme régional en
cours depuis trois ans (projet PRAPS financé par la
Banque mondiale dans six pays sahéliens).

Une rupture entre pays sahéliens et pays côtiers.
Depuis les années 2010 on observe une rupture de
plus en plus préoccupante entre les trajectoires suivies
par les politiques concernant le pastoralisme
dans les pays sahéliens et dans les pays côtiers. Alors
que les pays du Sahel ont progressivement revu leur
réglementation (voir carte) pour intégrer la sécurisation
de la mobilité pastorale et l’accès à l’eau pour
les troupeaux, les pays côtiers s’inscrivent davantage
vers des tendances protectionnistes, impliquant des
entraves à la circulation des animaux. Cette asymétrie
forte entre pays sahéliens et pays côtiers concerne
autant les politiques et les programmes de développement
pastoral que la vision (pas toujours partagée)
du pastoralisme entre les différentes organisations
des producteurs.
Plus que jamais, l’importance du dialogue politique
entre acteurs publics et société civile se révèle
prioritaire. À court terme, il s’agit d’accompagner les
initiatives de dialogue transfrontalier de construction
de liens sociaux et économiques, tout en maintenant
une aide humanitaire qui demeure indispensable dans
les contextes post-crise pour les éleveurs en détresse.
À moyen et long terme, il y a lieu de s’atteler à la mise
en oeuvre d’actions structurantes de développement
intercommunautaire local. La volonté d’opérationnaliser
une vision régionale intégrée de l’élevage a
conduit la Cedeao, les gouvernements des pays côtiers
et les réseaux régionaux de pasteurs et d’agro-éleveurs
à se mobiliser pour instituer un cadre régional
de dialogue politique de haut niveau sur la transhumance
transfrontalière. La caractéristique principale
de ces rencontres tient au fait qu’elles constituent des
espaces d’échanges entre les praticiens et les acteurs
de la transhumance transfrontalière afin de dresser le
bilan des campagnes antérieures, mieux préparer les
campagnes à venir et convenir d’une feuille de route
qui fait l’objet d’évaluations périodiques.
Ce type d’initiative est porteuse non seulement
d’amélioration des politiques au niveau régional
mais également de renforcement des visions partagées
et de coopération indispensable à la paix et au
développement économique des élevages pastoraux
et agro-pastoraux dans les espaces transfrontaliers.
Ce cadre a permis de promouvoir l’initiative régionale
PRIDEC — visant la mise en place d’inventaires
nationaux pour les besoins d’investissements en faveur
des élevages des pays côtiers.
La participation réelle des pays côtiers à ces projets
demeure toutefois un défi crucial à relever.

Bernard Bonnet ([email protected]) est
géographe pastoraliste et
agronome, chargé de
programme au pôle
Acteurs, Ressources et
Territoire à l’Institut de
Recherches et
d’Applications aux
Méthodes de
développement (IRAM).
Bertrand Guibert est
zootechnicien à l’IRAM.

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