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Conflits politiques ou politisation des conflits liés au pastoralisme ?

La question du pastoralisme ne saurait faire l’impasse
d’un sujet sur les conflits, qu’ils soient liés à la gestion
partagée des ressources, ou à des considérations plus politiques.
Le premier article revient sur les causes et les enjeux
des conflits inhérents au pastoralisme et le second offre un
regard critique sur les solutions apportées.

Conflits liés au pastoralisme : vers un traitement uniquement politique des enjeux ?

La gestion des conflits est au centre des attentions
lorsqu’il est question de pastoralisme.
Une acceptation semble même se généraliser : les
conflits seraient inhérents au pastoralisme. Au pire,
il les engendrerait, au mieux, il les exacerberait. Cet
article propose des clés d’analyse pour une compréhension
des dynamiques à l’origine de ces conflits.

Des mécanismes traditionnels de régulation des
conflits affaiblis.
Des raids de bétail meurtriers ont
toujours périodiquement été menés entre groupes
d’éleveurs transhumants pour l’accès aux pâturages
ou aux points d’eau stratégiques ; certains affrontement
pouvant faire jusqu’à une centaine de morts.
Bien que directement liés aux pratiques pastorales,
ils sont souvent traités en termes identitaires voire
instrumentalisés par quelques leaders politiques au
sein de débats nationaux fortement marqués par
l’éthnicité.
Le constat partagé est que les mécanismes traditionnels
de régulations des conflits ne paraissent plus faire
efficacement leur office, tant les relations intercommunautaires
se complexifient.
Jusqu’à peu, la spécialisation
et l’interdépendance des systèmes
de productions agricole
et pastorale encourageaient les
échanges, plutôt favorables aux
pasteurs. En Afrique de l’Est,
les communautés pastorales et
agricoles voisines, ethniquement
distinctes, étaient économiquement
complémentaires et
socialement intégrées. Au Sahel, au Burkina Faso,
au Niger comme au Tchad, les pasteurs nouent encore
des alliances avec les autorités traditionnelles
des agriculteurs pour s’approvisionner en céréales et
faciliter leurs transhumances.
Cependant, tandis que les agriculteurs ouvrent
davantage de fronts de colonisation sur les espaces
pastoraux et capitalisent plus dans l’élevage, les pasteurs
diversifient leur économie en s’impliquant désormais
dans l’agriculture. Cette intégration modifie
les termes des échanges socio-économiques, constitue
par endroit une contrainte majeure à la mobilité
animale, et est à l’origine d’une compétition relativement
inédite entre agro-pasteurs et agriculteurs.
De nouveaux types de conflits, sur lesquels les
institutions traditionnelles n’ont aucune prise, apparaissent
avec plus d’acuité. Face aux crises sécuritaires,
les pasteurs modifient soudainement leurs parcours
vers des couloirs qu’ils connaissent peu, dans lesquels
ils ne disposent pas de réseaux sociaux ou d’alliances
négociées avec les communautés résidentes, multipliant
les risques d’affrontements.
Ajoutés aux crises climatiques, ces changements
accentuent la concentration des cheptels et la pression
sur les ressources. En 2013, des tensions à la
frontière entre le Tchad et la République centrafricaine
(RCA) ont éclaté, sous l’effet conjugué de la
descente des pasteurs tchadiens plus au Sud (suite à
une mauvaise pluviométrie) et de la remontée vers
le Nord des pasteurs centrafricains (cherchant à fuir
la crise politique dans leur pays).

Militarisation des transhumances. Les pasteurs s’arment
pour protéger leur bétail. Cette militarisation
des transhumances contribue à l’escalade de la violence,
ou du moins renforce le sentiment d’insécurité
et l’instabilité dans des États déjà fragiles. De grands
troupeaux sont désormais escortés
par des professionnels,
lourdement armés, équipés de
technologies modernes de communication,
qui font fi des codes
pastoraux traditionnels et
des accords établis localement,
et menacent les autres éleveurs
comme en RCA, au Niger, au
Tchad, ou au Soudan. La récente
diffusion d’armes à feu parmi
les transhumants fait craindre le trafic d’armes, la banalisation
de leur location aux criminels et rebelles,
et augmente encore la demande chez les pasteurs.
Poussés par l’insécurité, ils ont tendance à s’orienter
vers certaines zones grises et espaces frontaliers
enclavés, vastes territoires longtemps marginalisés,
caractérisés par de faibles densités de population et où
les États exercent un contrôle extrêmement faible. On
observe ainsi un lent glissement de certains groupes
pastoraux vers le Sud-Est de la RCA et jusqu’en République
démocratique du Congo (RDC).
Ces régions constituent à la fois des pôles d’attraction
pour les pasteurs, et des refuges cruciaux pour
la faune sauvage. Ces derniers temps, d’imposants
programmes de conservation environnementale y soutiennent l’aménagement d’aires protégées. Les investissements
réalisés permettent d’établir des sortes
d’enclaves de sécurité. Ils négligent toutefois souvent
d’inclure de grands espaces dédiés au pastoralisme.
Dès lors, aux côtés des populations locales qui s’en
rapprochent, figurent des éleveurs transhumants qui
pénètrent régulièrement ces aires et font pression sur
les ressources, selon les professionnels de la conservation.
Non seulement ils y entrent en compétition
avec la faune sauvage pour l’accès au fourrage et
à l’eau, mais ils peuvent participer au braconnage
d’espèces en danger d’extinction. Ils accentuent
ainsi le sentiment de non-droit : les pasteurs armés
sont difficiles à distinguer des braconniers, et leurs
interactions présumées avec les groupes rebelles les
désignent comme protagonistes actifs des conflits.
De là à associer transhumance et insécurité, il n’y
a qu’un pas…
Face à ces nouvelles problématiques, plusieurs enjeux
émergent. Il s’agit d’abord de questionner la vitalité des
mécanismes de résilience propres à l’élevage pastoral
et à l’évolution des pratiques (en matière de compositions,
dispersions, logiques de mobilités des troupeaux,
etc.), afin d’éclairer des décisions spécifiques à chaque
situation. Il convient également d’analyser l’adaptabilité
des institutions traditionnelles, qui (compte-tenu
de la pression démographique et du rythme de renouvellement
générationnel des populations de pasteurs)
doivent pouvoir répondre aux aspirations des nouvelles
générations d’éleveurs, en termes de gouvernance, de
services et de représentativité, pour retrouver une légitimité
fondée sur de nouvelles compétences et sur
leur capacité à dialoguer avec les administrations. Au
niveau national, une vigilance s’impose vis-à-vis de
l’instrumentalisation des tensions, pour prétendre à
un développement inclusif. Enfin, il est du ressort des
États, des organisations régionales et internationales,
de définir des politiques territoriales multisectorielles
à l’échelle des parcours. Les choix politiques à venir
auront d’importantes répercussions sur la mobilité,
l’intégration et la sécurité régionales (y compris alimentaire)
pour les prochaines années.

Conflits liés au pastoralisme : quelles solutions ?

Plusieurs solutions sont mises en oeuvre à
différentes échelles pour prévenir et gérer les
conflits liés au pastoralisme. Cet article les passe
en revue et interroge leur pertinence et leur effectivité.

Le (faible ?) pouvoir des lois et des institutions. Au
niveau régional, les initiatives pour prévenir et gérer
les conflits passent essentiellement par des mesures
visant à protéger la mobilité transfrontalière des éleveurs.
En 1998, la Conférence des Chefs d’États de la
Cedeao établit ainsi les modalités de la transhumance
et introduit un Certificat international de transhumance.
Les autres structures régionales comme le
Cilss ou l’Uemoa ont, elles aussi, élaboré des politiques
promouvant la transhumance transfrontalière.
La Commission du Bassin du Lac Tchad soutient le
libre accès aux ressources naturelles communes en
autorisant la mobilité des pasteurs dans le Bassin du
lac Tchad à condition que leurs animaux soient vaccinés
et qu’ils payent les taxes locales et nationales. Ces
différents outils visent à protéger les droits d’accès, de
passage et d’utilisation des ressources des pasteurs.
Malgré ces différentes mesures, des difficultés
sont régulièrement constatées, notamment en 2003
lorsque le Bénin a fermé ses frontières aux transhumants
du Niger et du Burkina Faso. À cela s’ajoute
le défi de l’harmonisation des textes sur la transhumance,
à l’échelle nationale et régionale. De plus,
obtenir le Certificat international de transhumance
est administrativement complexe, les gardes-frontières
harcèlent les pasteurs en leur extorquant de
l’argent ou en distribuant des amendes illégales.
Les pays hôtes ferment les couloirs de passage du
bétail et les dates de transhumance sont fixées sans
que les communautés pastorales ne soient suffisamment
consultées.
Au niveau national, les États ont établi un cadre
juridique (Code pastoral ou rural) reconnaissant le
pastoralisme comme une forme viable et durable
d’exploitation des terres. Ces cadres nationaux ont
établi des lois de gestion des terres pastorales et
des ressources naturelles, dont la mise en oeuvre a
contribué à réduire les conflits entre communautés
pastorales et agricoles.
Ces cadres s’accompagnent en général d’institutions
qui réglementent les conflits. Celles-ci sont instaurées
par les codes pastoraux ou par certains décrets régulant
l’utilisation des terres agricoles. L’application des
codes pastoraux au Sahel en est encore à son début
car elle manque de financements. Au Niger, seuls
20 % des Commissions Foncières évoquées dans le
Code rural sont mises en place. Du fait d’un faible
soutien financier des États, les bureaux et équipements
de base pour le fonctionnement de ces commissions
manquent, de même que mener des activités (campagnes
de sensibilisation, visites sur le terrain, etc.)
est complexe. La forte influence des dirigeants traditionnels
qui président ces commissions ainsi que les
processus de règlement de conflits, ont été décriés.
Au-delà du cas du Niger, de nombreuses ONG et
coopérations au développement facilitent l’émergence
des plateformes d’échanges intracommunautaires
qui participent fortement à réduire les conflits.
Malheureusement ces résultats restent circonscrits
aux zones de mise en oeuvre du projet. Les gouvernements
sahéliens semblent avoir été peu impliqués
dans l’ensemble du processus, ce qui interroge la
durabilité de ces efforts.
_
Promouvoir des échanges intracommunautaires.

Pasteurs et agriculteurs se sont engagés dans des négociations
continues afin d’assurer un accès sécurisé
aux ressources pastorales. Dans la plupart des pays
sahéliens, la communauté internationale a soutenu
des projets visant à promouvoir le dialogue entre
leurs deux communautés. Le programme PASEL,
financé par la Coopération suisse, a par exemple facilité
la création d’une communication constructive
grâce à l’émergence de plateformes de discussion à
l’échelle locale. Les échanges dans le cadre de cette
plateforme ont permis de délimiter des couloirs de
transhumance et des zones d’activités pastorales. Le
projet a également réhabilité environ 3 000 km de couloirs
de transhumance et mis en place des processus
de suivi pour en garantir la durabilité. Les conflits
ont quasiment disparu dans les régions couvertes.
Grâce à l’implication des coopérations bilatérales
et multilatérales, ce sont plusieurs milliers de kilomètres
de piste de transhumance qui ont été délimités
dans toute la région. Par ailleurs, de vastes
étendues de terres ont été cartographiées en tant
que zones pastorales et de pâturages, dans lesquelles
les pasteurs ont un accès prioritaire aux ressources
naturelles et où des comités de surveillance locaux
veillent à leur fonctionnalité. Pasteurs et agriculteurs
ont reconnu l’utilité de ces couloirs et cartes comme
un symbole de paix.
Ces outils ont toutefois été perturbés par les agriculteurs
qui intensifient leurs cultures et qui, du fait
de l’absence de sanctions légales, retirent les panneaux
délimitant ces couloirs. Cette délimitation est
faite principalement par des projets financés par des
donateurs, ne permettant aucune protection légale.
La légalité n’est assurée que par un acte administratif
spécifiant que la délimitation des couloirs ou
des zones de pâturage est exclusivement réservée à
l’utilisation pastorale.
Les unités pastorales sont une autre forme d’initiatives
développées localement afin de limiter les
conflits (voir p. 15-16). Ce sont des villages situés autour
d’un point d’eau, où les résidents partagent le
même espace pour leurs activités pastorales et agricoles.
Ce système a été expérimenté au Sénégal, au
Mali et au Bénin. Le point fort de ce système est la
nature participative du processus d’élaboration des
plans de gestion. On constate toutefois, souvent, un
manque d’intérêt des résidents à suivre ces plans de
gestion une fois que les points d’eau sont mis en place.
De même, ces unités pastorales sont principalement
instaurées grâce à des projets financés par des donateurs,
ce qui ne leur garantit pas un véritable soutien
légal et administratif.

Des approches de gestion participative en zones
protégées.
Les approches participatives sont de plus
en plus installées pour la gestion des zones protégées
en associant les communautés avoisinantes, principalement
des pasteurs. Par exemple, le parc régional
du W (qui s’étend sur le Niger, le Bénin et le Burkina
Faso) est une zone importante de passage des transhumants
venant des parties sèches et semi-arides au
Nord du Niger et du Burkina Faso. Le projet ECOPAS
y a créé une stratégie assurant la conservation
et portant une plus grande attention aux activités en
périphérie du parc par la gestion de la zone tampon.
Les sources de revenus des communautés voisines
se sont diversifiées grâce au développement des activités
et des infrastructures touristiques ainsi qu’au
financement de leurs micro-projets. Cela a réduit de
manière importante les conflits entre les responsables
du parc et les pasteurs.
Mais des succès variables ont été constatés dans les
projets de gestion participative des ressources naturelles
dans les zones de conservation. À la différence
de l’Afrique australe où des résultats positifs ont été
enregistrés en ce qui concerne les bienfaits économiques
de ces projets pour les pasteurs et la population,
l’Afrique de l’Est, de l’Ouest et centrale ont
connu peu de résultats. Cela tient à la nouveauté du
concept dans ces régions, où le modèle de « conservation
forteresse » est profondément ancré.

Reconnaissance légale. Un certain niveau d’antagonisme
pourrait être considéré comme « endémique » à
la cohabitation des utilisateurs des voies sahéliennes,
mais il faut poursuivre la quête de moyens innovants
pour minimiser les conflits. Les initiatives mentionnées
dans cet article ont contribué à la réduction
de la fréquence et de l’intensité de ces derniers. Les
défis à relever restent leur mise en oeuvre réelle, et
pallier au manque de soutien et de reconnaissance
légale. Des efforts considérables sont nécessaires
pour rendre ces solutions plus inclusives et participatives.
L’apprentissage, l’échange, la négociation
et la collaboration seront autant d’aspects essentiels
pour pouvoir avancer.


Jean Huchon ([email protected]) est docteur
en géographie. Il travaille
actuellement pour la
Commission européenne
sur les programmes
régionaux pour la gestion
des ressources naturelles
en Afrique centrale.
Blasius Azuhnwi ([email protected]
yahoo.com) est un
scientifique en production
animale travaillant pour le
ministère de l’Élevage au
Cameroun et est également
consultant.
Ken Peter Otieno est un
analyste des politiques et
coordinateur régional pour
Rangelands Initiative en
Afrique avec RECONCILE
au Kenya.
Anna Savage a traduit le
texte de Blasius Azuhnwi
et Ken Peter Otieno dont
vous pouvez lire la version
originale (anglais) en PDF ici.

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